Beogradski medjunarodnopravni krug, Pavle Kilibarda
https://www.bmk.org.rs/blog/kosovo-savet-evrope
Приштинске власти коначно су се одлучиле да пређу Рубикон и поднесу захтев за чланство у најстаријој европској организацији за заштиту људских права. На основу њихових изјава, али и писања медија, стиче се утисак да је та одлука донесена након што је Русија избачена из Савета Европе, чиме је Приштина стекла двотрећинску већину која је неопходна за пријем у чланство. Рат у Украјини је несумњиво изазвао промену атмосфере у Савету Европе и другим међународним организацијама, нарочито европским, али, барем када је реч о броју земаља које признају независност Косова, Приштина у Комитету министара довољну већину има већ годинама: док је Русија још увек била чланица, Савет је имао 47 чланова, од којих је 35 Косово сматрало државом (што је, уосталом, и данас случај). Уколико би признање било једини критеријум за пријем Косова у пуноправно чланство, онда Приштина неопходном већином од 32 или 31 гласа у Савету министара одавно располаже. У том смислу, право питање није зашто се влада г. Куртија сада одлучила на тај потез, већ зашто његов кабинет и претходне владе одавно нису поднеле захтев за чланство. Ипак, сада би највише требало да нас занима како би евентуални пријем Косова у Савет Европе утицао на правне и политичке односе Београда и Приштине.
Према чл. 4 Статута Савета Европе, пуноправно чланство у организацији омогућено је европским државама које су спремне и способне да поштују владавину права и гарантују људска права и слободе свим лицима под својом јурисдикцијом. Међународне организације, па тако и Савет Европе, не располажу механизмом за признање државности. Да ли се кандидат за чланство може сматрати државом зависи искључиво од мишљења појединачних држава чланица и ,,утврдиће“ се приликом гласања за чланство. Уколико довољан број чланица буде подржао пријем Косова у Савет Европе, оно ће постати држава у очима организације.
Чланство у Савету Европе није исто као и чланство у Уједињеним нацијама и не производи исте последице по правне односе држава чланица. Уколико би и Србија и Косово истовремено били чланови ове организације, то не би значило да је Србија или било која друга чланица на тај начин имплицитно признала Косово. Ипак, политичке последице би несумњиво биле непријатне по државе које Косово не признају, а свакако би се могли очекивати и нови правни изазови.
Када је реч о Косову, које није бивша колонија, територија која се ослободила од апартхејда, или пак чланица Уједињених нација, признање је готово извесно конститутивне природе. То значи да ни Србија, ни било која друга држава која не признаје Косово, њега није дужна да правно посматра као независну државу, све и да Косово ужива готово универзално признање (што наравно није случај). Ипак, политички је тешко инсистирати на томе да Косово није држава уколико га признаје наше целокупно окружење. Чланство у међународним организацијама олакшава мањим земљама да учествују у мултилатералној и билатералној дипломатији и даје замах њиховим напорима да постигну универзално признање; отуд дугогодишња борба Приштине за чланством у Унеску и Интерполу. Косово је до сада постало чланица неколико међународних организација, укључујући Светску банку и Међународни монетарни фонд, али Савет Европе био би за њега нешто сасвим ново: не само да је реч о важном и видљивом форуму који окупља четвртину чланица Уједињених нација, већ би и чињеница да је Савет Европе првенствено посвећен заштити људских права дао кредибилитет тврдњама Приштине да је успоставила правну државу и да је посвећена владавини права. То би отежало настојања Београда да оспори косовску независност у Европи и шире, а можда чак и омекшало ставове неких чланица Европске уније који не признају Косово али желе да буду ,,конструктивне“ (попут Грчке) према Приштини. Политички, Приштина би остварила победу, а Београд се показао као немоћан или немотивисан политички чинилац, и то у тренутку када су косовски напори да потврди своју независност пали на најнижу грану од 2008. године.
Правне последице
Када је реч о правним последицама, оне су пре свега везане за функционисање Европског суда за људска права. Предуслов за чланство у Савету Европе је приступање Европској конвенцији о људским правима као најважнијем правном инструменту ове организације. У одређеним круговима у централној Србији спекулише се о томе како би положај Срба на Косову и Српске православне цркве тиме био унапређен, али Конвенција је на снази на Косову још од 1999. године сходно регулативама Унмика, а на основу Резолуције 1244. Оно што би чланство Косова омогућило његовим становницима јесте могућност да подносе представке Европском суду за људска права против власти у Приштини, што би начелно био позитиван корак. Ипак, није извесно да би тамошње власти, које, примера ради, већ годинама игноришу одлуке сопственог уставног суда у вези са имовином манастира Високи Дечани, биле спремније да поштују одлуке суда из Стразбура (мада би притисак да се људска права поштују свакако био већи).
Када је реч о представкама Европском суду за људска права, важно је имати у виду да на њих немају право само појединци, већ и друге државе чланице у складу са чл. 33 Европске конвенције. Будући да сâма идеја некакве тужбе против Србије међународним судовима има велики популистички потенцијал на Косову, није тешко замислити да би се у Секретаријату Суда ускоро могла наћи представка насловљена Косово против Србије. Наравно, предмет представке не би могао да се односи на кршење људских права које је наступило пре него што је Србија ратификовала Конвенцију 2003. године, што би наизглед искључило догађаје из 1998. и 1999. године, а који Приштину највише интересују. Ипак, одређена кршења људских права могу се сматрати дугорочним и трајним, нарочито када је реч о несталим особама чија судбина до дан-данас није обелодањена (а о којима, опет, г. Курти често говори), те би добро припремљена представка могла бити и успешна.
Шта би Србија онда требало да ради у случају да Косово постане члан?
Ако занемаримо могућност да Србија чланство Косова прихвати или игнорише, остају још две могућности: Србија би могла да остане у Савету Европе уз одређене ограде, или да га напусти.
Бројни су случајеви у којима државе које се међусобно не признају, или од којих једна не признаје другу, постају чланице истих међународних организација. Као и свака друга таква организација, Савет Европе у основи представља уговорни однос између чланица, пре свега путем свог Статута, али и других организационих инструмената попут Европске конвенције о људским правима. Уколико једна страна уговорница не признаје другу, међународно право не предвиђа да се између њих заснива уговорни однос. Када је Палестина депоновала ратификациони инструмент за Факултативни протокол уз Бечку конвенцију о дипломатским односима који се тиче обавезног решавања спорова код генералног секретара Уједињених нација, државе које Палестину не признају, попут Сједињених Америчких Држава, обавестиле су депозитара да са том државом немају уговорни однос. У том случају, Палестина се може сматрати страном уговорницом Факултативног протокола која има уговорни однос са, рецимо, Србијом, али не и са Сједињеним Државама. Исто се догодило када је Косово ратификовало Хашку конвенцију о апостилу, чији је депозитар холандска влада: Србија и многе друге државе изјавиле су да са Косовом немају уговорни однос. Ова пракса је стара и проверена, потврдила ју је и Комисија Уједињених нација за међународно право, а на њој је инсистирала и Канцеларија Уједињених нација за правне послове. Уколико би Косово постало чланица Савета Европе, Србија и друге државе које не признају Косово највероватније би изјавиле да се са том одлуком не слажу, да се њихов став о државности Косова не мења, и да са њим немају уговорне односе у оквиру Савета Европе.
Ипак, није извесно да би се Србија на тај начин адекватно заштитила од правних импликација косовског чланства у организацији, нарочито када је реч о Европској конвенцији за људска права. Конвенција је наравно мултилатерални уговор, те се начелно може посматрати као и сваки други међународни уговор и не би ступио на снагу између држава које се не признају. Ипак, реч је о уговору из области људских права који ратификују државе, али чији су крајњи ,,корисници“ појединци, а не друге државе. Неки механизми за заштиту људских права стога изводе да је природа уговора о људским правима другачија од ,,обичних“ међународних уговора. Тако је Комитет Уједињених нација за укидање расне дискриминације 2019. године са тесном већином прихватио да размотри представку коју је Палестина поднела против Израела упркос томе што њу Израел не признаје – и то супротно мишљењу Канцеларије за правне послове. Европски суд се понекад доживљава као конзервативна институција која излази у сусрет државама, али није искључено да би могао да наступи на исти начин као и Комитет за укидање расне дискриминације у случају евентуалне представке Косова против Србије. Евентуалност да Европски суд за људска права утврди да се Косово може сматрати државом за потребе Европске конвенције (што би сасим извесно било случај уколико би се учланило у Савет Европе), па му још и признало locus standi да поднесе представку против државе од које се отцепило и која га не признаје, озбиљно би довела у питање кредибилност српског инсистирања на томе да Косово није независна држава.
Друга опција коју има Србија је да напусти Савет Европе и Европску конвенцију. За разлику од Међународног пакта о грађанским и политичким правима, потоња дозвољава странама уговорницама да напусте уговорни режим у року од шест месеци, па би Србија била изван домета могућих косовских представки. Сâма претња да се напусти Савет Европе могла би утицати на неке државе које признају Косово да га за сада не подрже у настојањима да постане члан – мада то свакако није загарантовано. Ипак, реч је о изузетно радикалном потезу који не би означио само моментални крај европских интеграција Србије (јер су све државе чланице Европске уније такође чланице Савета Европе и ратификовале Европску конвенцију), већ и озбиљно компромитовао способност грађана Србије да своја права заштите на међународном нивоу. Ни прва ни друга опција, дакле, не чине изгледним да ће Србија моћи истовремено да остане посвећена људским правима и европским интеграцијама, и да доследно инсистира да је Косово део њене територије.
Извесност чланства
Ипак, ваља истаћи да косовско чланство у Савету Европе није нимало извесно. Косово најпре мора да обезбеди двотрећинску већину у Комитету министара: формално гледано, заинтересована држава не подноси захтев, већ је Комитет министара мора позвати да се учлани на иницијативу једног од постојећих чланова, што би у овом случају вероватно биле Албанија или Немачка. Да би то успело, неопходно је да иницијативу подржи двотрећинска већина свих чланова Комитета са правом гласа, а не само оних који гласају. Уколико поједине земље, попут Босне и Херцеговине или Украјине (које не признају Косово, али можда не желе ни да гласају против његовог чланства), одлуче да се суздрже и не гласају, број неопходних гласова ,,за“ не смањује се као у Генералној скупштини Уједињених нација, где је довољно да резолуцију подржи већина чланица које користе право гласа. Такође, уколико се неке државе које признају Косово, али не желе да гласају ,,за“ из жеље да одрже добре односе са земљама које га не признају, или зато што не сматрају да је косовско чланство у организацији за сада пожељно, не појаве на гласању, приштинска настојања могла би да буду осујећена. Све и да Косово подржи Комитет министара са довољном већином гласова, пре него што позове Косово да се учлани консултоваће Парламентарну скупштину Савета Европе о томе да ли Косово испуњава услове за чланство, пре свега у области људских права. Иако ће Косову свакако бити лакше да осигура већину у Парламентарној скупштини ако у њој нема руских представника, гласање може бити неизвесно, јер њени чланови неће нужно следити званичну политику своје државе. Комитет министара није у обавези да се повинује Парламентарној скупштини, али је у досадашњој пракси поштовао њене одлуке. Србија ће дакле имати неколико начина и прилика да се супротстави косовском чланству.
Наравно, сасвим је могуће да Косово успе у својим настојањима и постане најновији члан Савета Европе. Тешко је рећи како би се у таквим околностима понеле друге државе. Сједињене Америчке Државе и Израел већ традиционално потпуно или делимично бојкотују рад или чак напуштају организације у које се учлани Палестина, чија је државност иначе далеко боље правно утемељена него косовска. По мом мишљењу, већина држава би заштиту сопственог територијалног интегритета видела као највиши приоритет, па не видим зашто то не би био случај и са Србијом. Потенцијално чланство Косова у Савету Европе не би значило крај српских напора да се његова државност оспори, али би их свакако угрозило, и самим тим мора се схватити веома озбиљно